Úrskurður

Ár 2011, miðvikudaginn 13. apríl, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-48/2010:

Kæruefni

Með ódagsettri kæru, sem móttekin var hjá málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna, þann 10. desember 2010, kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 17. september 2010, þar sem beiðni kæranda um undanþágu frá kröfu um námsframvindu vegna veikinda var hafnað. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 10. desember 2010 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 27. desember 2010 og var afrit þess sent kæranda og honum jafnframt gefinn frestur til að koma að athugasemdum sínum sem hann gerði með bréfi dagsettu 17. janúar 2011.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi hóf meistaranám við háskóla í Frakklandi þann 28. september 2009. LÍN fyrirframgreiddi skólagjöld haustannar 2009 þann 10. ágúst 2009. Kærandi veiktist alvarlega og þurfti að hverfa frá námi þann 28. október 2009 og þann 20. nóvember s.á. fluttist kærandi frá Frakklandi til Íslands. Skólinn samþykkti að leyfa kæranda að hefja námið aftur haustið 2010 og færði skólagjöldin milli skólaára. Kærandi óskaði þann 1. mars 2010 eftir endurupptöku á máli sínu hjá LÍN eftir að beiðni hans um undanþágu á gjaldfellingu lánsins var hafnað með ákvörðun 15. janúar 2010. Á þeim tíma hugðist kærandi snúa til náms á ný. Málið var endurupptekið af hálfu LÍN og lauk því með ákvörðun þann 15. apríl 2010 þar sem beiðninni var hafnað. Þann 2. september 2010 fór kærandi á ný fram á að mál hans yrði endurupptekið sakir breyttra forsendna en þá lá ljóst fyrir að kærandi myndi ekki hefja nám að nýju við háskólann vegna fjárhagsaðstæðna. Beiðninni var hafnað með úrskurði stjórnar LÍN þann 17. september 2010 á þeirri forsendu að í grein 2.4.3 í úthlutunarreglum LÍN komi skýrt fram að heimilt er að bæta allt að 20 ECTS-einingum við loknar einingar námsmanns þannig að lánsréttur miðist við 20 ECTS-einingar en eingöngu í þeim tilfellum þegar veikindi námsmanns koma upp á seinni hluta annar eða í prófum. Fyrir liggi að kærandi hafi horfið frá námi mánuði eftir að nám hófst á önninni og því hafi ekki verið heimilt að fella niður ofgreitt skólagjaldalán frá haustmisseri 2009. Stjórn LÍN féllst á að setja ofgreitt lán á skuldabréf til 15 mánaða sbr. heimild í grein 5.7.1. í úthlutunarreglum LÍN og óskaði eftir að kærandi skilaði inn skuldabréfi vegna þess fyrir 1. október 2010. Kærandi gerir þá kröfu að úrskurður stjórnar LÍN frá 17. september 2010 verði felldur úr gildi og að upphafleg krafa kæranda um að LÍN falli frá gjaldfellingu láns hans verði tekin til greina þannig að umrætt lán verði meðhöndlað hjá stofnunni sem námslán en ekki ofgreitt lán og verði þ.a.l. ekki gjaldfellt sem slíkt. Kærandi bendir á að grein 2.4.3 í úthlutunarreglum LÍN fyrir árið 2010-2011 komi fram sömu atriði og í grein 2.4.3 í reglunum fyrir árið 2009-2010 utan tveggja breytinga. Í reglunum 2010-2011 sé nú heimild fyrir 18 ECTS einingum í stað 20 ECTS eininga áður. Þá hafi verið bætt við heimild til að veita hlutfallslegt lán fyrir þann tíma sem námsmaður stundaði nám að hámarki 18 ECTS einingar. Kærandi telur að útfrá úthlutunarreglum LÍN fyrir árið 2009-2010 megi draga þá ályktun að nemandi sem hefði veikst 10 dögum síðar en hann hefði hlotið umrædda undanþágu og að þeir aðilar sem lendi í sömu stöðu og kærandi skv. úthlutunarreglunum fyrir árið 2010-2011 myndi a.m.k fá hlutfallslega greiðslu fyrir þann tíma sem þeir voru í námi. Þá bendir kærandi á að grein 2.4.3 í úthlutunarreglunum byggi á 2. mgr. 12. gr. laga nr. 21/1992. Þar komi fram að stjórn sjóðsins sé heimilt að veita lán með sömu kjörum og almenn námslán vegna annarra áfalla en greinir í 1. mgr., svo sem ef námsmanni stendur ekki tímabundið til boða fullt nám skv. skipulagi skóla eða veikindi valda því að námsmanni tekst ekki að standast prófkröfur. Þá vísa kærandi til breytingalaga nr. 67/1997 á lögum nr. 21/1992 og lögskýringagagna með þeim. Kærandi telur að stjórn LÍN hafi við setningu úthlutunarreglna á grundvelli ofangreinds lagákvæðis þrengt verulega þau réttindi sem lagaákvæðinu sé ætlað að tryggja. Þá bendir kærandi á að þær réttarheimildir sem eigi við í máli hans byggi á matskenndum sjónarmiðum þar sem löggjafinn hafi falið stjórn LÍN að setja nánari reglur og viðmið varðandi þau skilyrði sem uppfylla þurfi til að fá undanþágu sem um ræði í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 21/1992. Í þeim tilvikum sem lög geri ráð fyrir því að stjórnvöld meti aðstæður með einstaklingsbundnum hætti eigi við ein af meginreglum stjórnsýsluréttar, þ.e. reglan um skyldubundið mat stjórnvalda. Kærandi telur að því hafi ekki verið beitt í sínu tilviki. Kærandi vísar til álita Umboðsmanns Alþingis nr. 2134/1997 og svo nr. 2929/2000 í þessu sambandi. Hann bendir á að um alvarleg veikindi hafi verið að ræða sem hafi gert honum ókleift að sinna námi eða taka próf. Kærandi telur að LÍN geti ekki beitt sömu reglu um ólík tilfelli heldur beri að beita einstaklingsbundnu mati á hvert tilvik fyrir sig. Kærandi vísar einnig til lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins um að reglur sem stjórnvöld setji megi ekki brjóta í bága við lög. Sé það gert víki reglurnar fyrir lögunum. Kærandi telur að 2. mgr. 12. gr. laga nr. 21/1992 kveði á um skyldubundið mat en í hans tilfelli hafi LÍN sett verklagsreglu sem brjóti í bága við vilja löggjafans og lagaákvæðisins. Kærandi telur að með ákvörðun sinni hafi stjórn LÍN brotið gegn réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins með því að byggja ákvörðun sína ekki á málefnalegum sjónarmiðum við töku ákvörðunarinnar. Stjórn LÍN fer fram á að úrskurður hennar frá 17. september 2010 verði staðfestur. Niðurstaðan byggir á grein 2.4.3 í úthlutunarreglum LÍN en kærandi hafi ekki skilað neinum námsárangri á haustönn 2009 og því sé ljóst að 5 ECTS-eininga viðbót dugi ekki til að ná lágmarksárangri sem sé 20 ECTS-einingar. Þá hafi heldur ekki verið hægt að fallast á að bæta við 20 ECTS-einingum þannig að lánsréttur kæranda yrði 20 ECTS-eininga á grundvelli innsends læknisvottorðs þar sem í læknisvottorðinu komi fram að hún hafi veikst fljótlega í upphafi annar. Því hafi LÍN hafnað erindi kæranda og beri kæranda því að endurgreiða fyrirframgreitt skólagjaldalán vegna haustmisseris 2009. Stjórn LÍN hefur áður í sambærilegu máli fyrir málskotsnefnd bent á að við túlkun á framangreindri grein í úthlutunarreglum LÍN sé litið svo á að ef námsmaður veikist á fyrri hluta annar og hverfi frá námi þá sé það sambærilegt við það að námsmaður hafi ekki stundað nám á önninni og því veiti það ekki rétt til veikindasvigrúms. Telur stjórn LÍN að almennt séð gefi veikindi á fyrri hluta annar námsmönnum svigrúm til að vinna upp tafir í námi og sé því heimilt í þeim tilfellum að bæta allt að 5 ECTS-einingum við námsárangur nemanda til að gera þeim kleift að ná þeim lágmarksárangri sem þurfi til að teljast lánshæfur. Veikist námsmaður á seinni hluta annar, geti þeim reynst erfiðara að ljúka önninni og í þeim tilfellum sé heimilt að veita svigrúm í allt að 20 ECTS-einingar.

Niðurstaða

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna kemur fram að aldrei skal veita námslán fyrr en námsmaður hefur skilað vottorði um tilskilda skólasókn og námsárangur. Þá skal, samkvæmt 4. mgr. 6. gr. sömu laga, námslán ekki veitt nema námsframvinda sé með eðlilegum hætti. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. sömu laga er stjórn LÍN heimilt að veita námsmanni aukalán ef aðstæður hans er með ákveðnum hætti og í 2. mgr. ákvæðisins er stjórn sjóðsins veitt heimild til að veita lán með sömu kjörum og almenn námslán vegna annarra áfalla en fram kemur í 1. mgr., svo sem ef námsmanni stendur ekki tímabundið til boða fullt nám samkvæmt skipulagi skóla eða veikindi valda því að námsmanni tekst ekki að standast prófkröfur. Með breytingalögum nr. 67/1997 var 2. mgr. 12. gr. breytt í núverandi horf en í athugasemdum með frumvarpinu segir um ákvæðið: "Hér er lagt til að sett sé sérstök heimild í lög fyrir stjórn sjóðsins til að geta komið til móts við námsmenn sem verða fyrir skakkaföllum vegna veikinda eða skipulags skóla." Úthlutunarreglur LÍN eru settar með heimild í 16. gr. laga nr. 21/1992 þar sem fram kemur að stjórn sjóðsins setji reglur um önnur atriði en greinir í lögunum og reglugerð. Í úthlutunarreglum LÍN fyrir skólaárið 2009-2010 sem gilda í þessu máli segir m.a. í 2. mgr. greinar 2.4.3:

"Heimilt er við mat á námsframvindu að taka tillit til þess ef námsmaður, veikist verulega á námstíma. Er þá heimilt að bæta allt að 5 ECTS-einingum við loknar einingar þannig að lánsréttur verði 20 ECTS-einingar. Veikist námsmaður á seinni hluta annar eða í prófum er heimilt að bæta allt að 20 ECTS-einingum við loknar einingar þannig að lánsréttur verði 20 ECTS-einingar. Skilyrði fyrir veitingu undanþágu vegna veikinda námsmanns er að námsmaður framvísi læknisvottorði þar sem greinilega komi fram á hvaða tíma vitjað var lækni og á hvaða tímabili námsmaður var óvinnufær vegna veikinda að mati læknis."

Stjórn LÍN er heimilt að setja sér reglur við útfærslu á lögum og reglum um lánasjóðinn og stuðla með því að samræmi og jafnrétti við framkvæmd laganna. Hér eru þó alltaf um viðmiðunarreglur að ræða sem undanskilur ekki stjórn LÍN frá því að þurfa að meta hvert tilvik fyrir sig og gæta jafnræðis varðandi ákvarðanir sínar. Heimildarákvæði 12. gr. laga nr. 21/1992 felur það í sér að stjórn LÍN ber skylda til að skoða hvert tilvik sem byggir á ákvæðinu sérstaklega og getur ekki sett fram viðmiðunarreglu sem felur í sér afnám eða verulega takmörkun á því skyldubundna mati. Að mati málskotsnefndar takmarkar 2. mgr. greinar 2.4.3 í úthlutunarreglum LÍN um of heimild stjórnar LÍN til að bregðast við einstökum tilvikum. Það að binda mögulega undanþágu vegna veikinda námsmanns við það hvenær upphaf veikindi eiga sér stað fellur að mati nefndarinnar ekki undir málefnalegt viðmið og gefur ekki svigrúm til að taka tillit til aðstæðna hverju sinni. Verður að fallast á það með kæranda að stjórn LÍN hafi við setningu greinarinnar á grundvelli 12. gr. laga nr. 21/1992 þrengt verulega þær heimildir sem ákvæðið felur í sér en ákvæðinu er ætlað að auka sveigjanleika sjóðsstjórnar til að koma til móts við námsmenn sem verða fyrir skakkaföllum í námi. Í málinu liggur fyrir að kærandi skilaði ekki námsárangri á haustönn 2009 en kærandi stundaði nám sitt í einn mánuð af þremur en varð þá að hætta sökum alvarlegra veikinda og varð endanlega að snúa aftur til Íslands. Kærandi varð þannig fyrir ófyrirséðri hindrun við að stunda nám sitt eins og hann hafði stefnt að. Af gögnum málsins er ljóst að beiðni kæranda um undanþágu var synjað á þeim grundvelli að hann uppfyllti ekki skilyrði greinar 2.4.3 í úthlutunarreglum sjóðsins. Af hálfu stjórnar LÍN virðist ekki hafa verið lagt sérstakt mat á aðstæður hans en mál hans afgreitt samkvæmt orðanna hljóðan á grundvelli greinarinnar. Með vísan til þeirrar niðurstöðu málskotsnefndar að umrædd grein þrengi um of heimild þá sem stjórn LÍN er gefið í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 21/1992 verður að telja að stjórn LÍN hafi eftir atvikum átt að óska eftir frekari gögnum frá kæranda, staðreyna aðstæður hans og leggja svo sjálfstætt mat á það hvort rétt væri að veita undanþágu á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga nr. 21/1992. Með vísan til framangreinds telur málskotsnefndin rétt að beiðni kæranda verði tekin til meðferðar á ný hjá stjórn LÍN. Er hin kærða niðurstaða í úrskurði stjórnar LÍN frá 17. september 2010 í máli kæranda felld úr gildi.

Úrskurðarorð

Úrskurður stjórnar LÍN í máli kæranda frá 17. september 2010 er felldur úr gildi.