Close contact us

Hafa samband

Nafn
Kennitala
Netfang
Skilaboð

L-06/2011 - Lánshæfi - réttindi erlends ríkisborgara

Úrskurður

 

Ár 2011, miðvikudaginn 7. desember, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu L-6/2011.

Kæruefni

 

Með kæru sem barst málskotsnefnd þann 1. febrúar 2011 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 17. desember 2011 þar sem umsókn kæranda um námslán vegna skólaársins 2010-2011 var synjað. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 28. febrúar 2011 og jafnframt gefin kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 16. mars 2011 og var afrit þess sent kæranda og honum jafnframt gefinn frestur til að koma að athugasemdum sínum. Athugasemdir hans bárust með bréfi dagsettu 14. apríl 2011. Þá var kærandi gefið tækifæri á að skila inn skriflegu umboði til handa umboðsmanni sínum og barst það málskotsnefnd 1. desember 2011.

Málsatvik og ágreiningsefni

 

Kærandi er perúskur ríkisborgari og í hjúskap með íslenskum ríkisborgara frá 23. júlí 2008. Hann flutti frá Íslandi ásamt eiginmanni sínum um mitt sumar 2009, m.a. til að hefja nám í fatahönnun í Lima, Perú. Kærandi sótti um námslán sumarið 2009 en LÍN hafnaði umsókn hans. Kærandi óskaði eftir endurskoðun á málinu og þann 28. október 2009 féllst LÍN á að hann ætti rétt á námsláni en með fyrirvara um að meta þyrfti sérstaklega hvort skipulag þess náms sem hann stundaði samræmdist kröfum sjóðsins. Kærandi ákvað að þiggja ekki lán frá sjóðnum á þessum tíma. Á haustönn 2010 sótti kærandi aftur um námslán og sendi jafnframt inn gögn um námið svo sjóðurinn gæti metið lánshæfi þess sbr. tilmæli bréfsins frá 28. október 2009. Í úrskurði LÍN, dagsettur 17. desember 2010, var kæranda synjað um námslán með vísan til greinar 1.2.3 í úthlutunarreglum LÍN og þess að hann hafi ekki átt lögheimili á Íslandi að lágmarki í tvö ár af síðustu fimm árum fyrir upphaf haustmisseris 2010 sem séu forsendur þess að vera lánshæfur. Var umsókn hans um námslán því synjað. 

Sjónarmið kæranda 

Kærandi bendir á að þegar hann hafi flutt frá Íslandi ásamt eiginmanni sínum til að hefja nám í Perú þá hafi það verið hans skilningur að samkvæmt grein 1.2.3 í úthlutunarreglum sjóðsins þá ætti hann, sem maki íslensks ríkisborgara, skýlausan rétt á lánum úr sjóðnum. Hann bendir á að honum hafi í fyrstu verið hafnað um lán sbr. bréf LÍN dagsett 17. september 2009 með vísan til greinar 1.2.3. Í framhaldinu hafi kærandi sent LÍN erindi þar sem aðstæðum hafi verið lýst og farið fram á að LÍN breytti ákvörðun sinni. Vísaði kærandi m.a. til þess að þar sem eiginmaður hans væri Íslendingur og EES ríkisborgari ætti ákvæði greinar 1.2.3 við um kæranda sem maka. Benti kærandi á að það væri óeðlilegt ef ákvörðun stjórnar byggði á að hún liti svo á að makar EES-borgara frá öðrum löndum ættu ríkari rétt en makar íslenskra ríkisborgara. Einnig benti kærandi á að óeðlilegt væri ef að svipta ætti hann réttindum á námslánum á þeirri forsendu að hann hefði skráð búsetu sína úr landi, enda væri stjórnin þar með að koma í veg fyrir að þeir sem alla jafna ættu rétt á lánum samkvæmt grein 1.2.3. gætu stundað nám sitt erlendis með sama hætti og aðrir lánþegar. Kærandi bendir einnig á að erlendum ríkisborgurum sé óheimilt að skrá skattalega heimilisfesti á Íslandi stundi þeir nám erlendis. Í bréfi dagsettu 28. október 2009 hafi LÍN fallist á, án frekari útskýringa, að kærandi ætti rétt á námslánum með þeim fyrirvara að meta þyrfti sérstaklega hvort skipulag þess náms sem hann stundaði samræmdist kröfum sjóðsins. Kærandi bendir á að hann hafi ákveðið að þiggja ekki lán frá sjóðnum haustið 2009. Á haustönn 2010 ákvað hann að hann vildi þiggja námslán og lagði inn umsókn ásamt gögnum um námið. Úrskurður LÍN frá 17. desember 2010 hafi komið honum á óvart og gangi þvert á fyrri úrskurð frá 28. október 2009. Þegar kærandi hafi óskað eftir skýringum frá LÍN hafi starfsmaður LÍN sent honum tölvupóst þann 28. desember 2010 þar sem fram komi; "Fyrri samþykkt stjórnar LÍN frá 28.10.2009 miðaðist við reglur sjóðsins sem voru í gildi fyrir námsárið 2009-2010 þegar erindið barst, en reglunum var breytt síðar á námsárinu. Þar sem hann sótti ekki um námslán á námsárinu 2009-2010, fellur hann undir þær reglur sem gilda nú á námsárinu 2010-2011. Reglur LÍN eru þannig í dag að erlendir ríkisborgarar verða að hafa átt lögheimili á Íslandi í að lágmarki tvö ár af síðustu fimm árum áður en nám hefst". Kærandi bendir á að engin breyting sem málið varði hafi verið gerðar á reglum LÍN frá því sjóðurinn féllst á lánshæfi hans í október 2009. Verði í því ljósi að teljast óeðlilegt að snúa fyrri ákvörðun sjóðsins með þessum hætti. Þá telur kærandi ekki nokkurn vafa vera á því að hann eigi fullan rétt á lánum samkvæmt grein 1.2.3. í úthlutunarreglum LÍN og 13. grein laga um Lánasjóðinn. Kærandi mótmælir skýringu LÍN um að hann þurfi að hafa átt lögheimili á Íslandi í að lágmarki tvö ár og telur að það standist ekki. Ekkert slíkt standi í lánareglum sjóðsins. Kærandi bendir á að bæði 3. mgr. og 4. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna, séu óbreyttar milli ára. Ákvæðin fjalli um réttindi maka þeirra EES-borgara sem starfi ekki sem launþegar eða sjálfstæðir atvinnurekendur. Þegar kærandi flutti af landi brott til að hefja námið var eiginmaður hans raunar enn starfandi fyrir fyrirtæki á Íslandi. Séu réttindi kæranda til námslána því tryggð samkvæmt 2. mgr. 13. gr. án nokkurra frekari kvaða um búsetulengd kæranda eða maka hans. Þess utan hafi eiginmaður kæranda haft heimilisfesti á Íslandi 5 ár áður en umsókn um lán voru lögð inn. Kærandi telur að orðalag 13. gr. laga nr. 21/1992 sé á engan hátt afdráttarlaust um að lánþeginn verði að hafa starfað eða búið á Íslandi eins og maki hans eða foreldri, EES-borgarinn, til að öðlast réttindi til lána. Slíkt væri enda í hæsta máta óeðlilegt og til þess fallið að torvelda fólksflutninga fjölskyldufólks innan EES-svæðisins. Kærandi telur ljóst að tilgangur 2. mgr. 13. gr. sé að tryggja að maki og börn þeirra EES-borgara sem starfi á Íslandi geta frá fyrsta degi stundað nám sitt með sama stuðningi LÍN og aðrir landsmenn. Þá telur kærandi að síðasta mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992 gefi stjórn sjóðsins svigrúm til að veita honum námslán með sérstakri undanþágu, jafnvel þó hún telji hann ekki uppfylla almenn skilyrði, enda taki ákvörðunin mið af "tengslum við íslenskt samfélag eða vinnumarkað". Kærandi telur að úrskurður LÍN frá október 2009 hafi gefið sér ákveðnar forsendur sem hann hafi miðað við er hann skipulagði nám sitt og fjármál. Þá liggi fyrir að kærandi hafi sótt um lán þó hann hafi á endanum ákveðið að bíða með að þiggja þau. Kærandi vísar í þessu sambandi til lögfræðiálits sem unnið var fyrir SÍNE í febrúar 2009. Þar sé m.a. komist að þeirri niðurstöðu að íslensk lög og lagahefð setji stofnun eins og LÍN verulegar skorður þegar breytingar séu gerðar á reglum sjóðsins þannig að skerði lánaréttindi. Hafi námsmenn réttmætar væntingar til þess að réttindi þeirra til lána haldist a.m.k. óskert á meðan námið vari, enda sé námið skipulagt með löngum fyrirvara og spanni iðulega nokkur ár. Kærandi telur að þó námsmaður ákveði að nýta sér ekki rétt sinn til námslána fyrr en seint á námsferlinum geti hann gert þá kröfu til sjóðsins að njóta ekki lakari lánaréttinda en honum stóðu til boða þegar hann hóf að undirbúa námið. Einnig telur kærandi að LÍN geti ekki svikið, nema með mjög ríflegum aðlögunarfresti (s.s. heildarlengd náms og mögulegs framhaldsnáms + 1 ár undirbúningstími), þær forsendur sem kæranda voru gefnar í svari LÍN 28. október 2009. Þá telur kærandi það misskilning hjá LÍN að hljóðan laganna sé á þá leið að gerð sé krafa um vissa búsetulengd áður en maki starfandi EES-ríkisborgara á Íslandi geti þegið lán hjá sjóðnum. Sjálfur texti lánasjóðsreglnanna taki ekkert slíkt fram en minnst sé á lágmarksdvöl í 3. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992. Sú lágmarksdvöl sem þar sé nefnd eigi þó skýrlega aðeins við í þeim tilvikum þar sem makinn, EES-borgarinn, starfi ekki á Íslandi sem launþegi eða sjálfstæður atvinnurekandi. Kærandi telur að sá lagatexti sem málið varði sé skýr um að sá sem á maka sem a) sé EES-borgari og b) starfi á Íslandi öðlast þá þegar rétt til að fá námslán hjá LÍN, án þess að um það gildi einhver kvöð um lágmarksdvöl hins starfandi maka eða lánþega. Samkvæmt upplýsingum LÍN þá kveðst LÍN hafa sett sér vinnureglur árið 2009 samhliða því að unnið hafi verið að nýrri reglugerð þar sem fram komi að erlendir ríkisborgarar sem giftir séu íslenskum ríkisborgurum þurfi að hafa átt lögheimili á Íslandi í tvö ár að lágmarki áður en þeir teljast lánshæfir. Slíka reglugerð hafi kærandi ekki getað fundið. Þá telur hann að jafnvel ef slík reglugerð hafi verið samin sé hæpið að nokkurs konar búsetulengdarkrafa fáist staðist ákvæði 7. gr. II bálks laga nr. 47/1993 um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins. Þar sé í 2. og 3. tl. kveðið á um jafnan rétt starfandi EES-borgara til sömu félagslegu réttinda og sama aðgangs að þjálfun í skólum er tengjast atvinnulífinu, og megi af 1-a gr. og 12. gr. leiða að þau réttindi séu jafnframt varin fyrir maka viðkomandi. Enda væri annar skilningur á merkingu laganna óeðlilegur og andstæður tilgangi EES-samningsins um frjálst flæði vinnuafls. Þá bendir kærandi á að jafnvel ef slík reglugerð hafi verið sett, og jafnvel ef hún reynist hafa lagalegt gild þrátt fyrir lög nr. 47/1993, þá hafi sú reglugerð verið samin eftir að umsókn um lán hafi verið lögð inn hjá LÍN og eftir að kærandi og maki hans héldu af landi brott stólandi á þær forsendur sem hljóðan lánareglna LÍN, sem samþykktar voru fyrr um vorið, gáfu. Varðandi þá athugasemd LÍN að hvorki kærandi né eiginmaður hans hafi átt lögheimili á Íslandi þegar umsókn fyrir skólaárið 2010-2011 hafi verið móttekin bendir kærandi á að í framtalsleiðbeiningum Ríkisskattstjóra, kafla. 7.13.1 sé sett það skilyrði fyrir skattalegri heimilisfesti á Íslandi vegna náms að framteljandi hafi verið búsettur á Íslandi síðustu 5 árin áður en nám erlendis hófst. Slík heimilisfesti stóð því kæranda ekki til boða á meðan á námi hans í Perú standi, og því réttara að skrá lögheimili hans erlendis, enda meginreglan sú, samkvæmt lögum nr. 21/1990, að lögheimili sé skráð á Íslandi hafi menn þar bækistöð sína, en annars sé lögheimilið ekki skráð á Íslandi. Þá telur kærandi að breyting lögheimilis skipti ekki máli þegar úrskurðað sé í þessu máli, enda ákvarðist réttur hans til námslána fyrst og fremst af því að þegar sótt hafi verið um námslán, og þegar kærandi hélt út til náms sumarið 2009, átti hann skýran rétt á námslánum eins og aðrir íslenskir námsmenn, og réttindi íslenskra lánþega til lána skerðast ekki þó þeir flytji lögheimili sitt úr landi á meðan á námi stendur. 

Sjónarmið LÍN 

LÍN byggir á því að í 6. mgr. 13.gr. laga um LÍN sé fjallað um að ákveða megi "að réttur til námslána, sem leiddur sé af 1. og 2. mgr., taki mið af tengslum við íslenskt samfélag og vinnumarkað". Enn fremur komi fram í 3. mgr. að "ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu sem starfa ekki sem launþegar eða sjálfstæðir atvinnurekendur á Íslandi og fjölskyldur þeirra öðlast fyrst rétt til námslána eftir fimm ára samfellda búsetu á Íslandi, sbr. þó 4. mgr". Í grein 1.2.3 í úthlutunarreglum sjóðsins sé fjallað nánar um réttindi erlendra námsmanna þar sem meðal annars komi fram að ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu "sem hafa búsetu hérlendis vegna starfs síns, fjölskyldur þeirra og aðrir sem eru eða hafa verið á þeirra framfæri, eiga rétt á námslánum eins og íslenskir námsmenn". Í ágúst 2009 hafi stjórn LÍN sett sér nánari vinnureglur varðandi lánshæfismat erlendra ríkisborgara. Þessar reglur hafi verið settar samhliða því að unnið var að nýrri reglugerð með menntamálaráðuneytinu, en þar komi fram að erlendir ríkisborgarar sem séu giftir íslenskum ríkisborgurum og hafi átt lögheimili á Íslandi í að lágmarki tvö ár, sl. fimm ár áður en nám hefst, séu lánshæfir. LÍN bendir á að umsókn kæranda vegna skólaársins hafi borist sjóðnum 26. nóvember 2010. Úthlutunarreglur sjóðsins séu endurskoðaðar á hverju ári og því sé umsókn hvers skólaárs metin á forsendum þeirra reglna sem liggja fyrir á þeim tíma. Kærandi og maki hans hafi báðir verið skráðir úr landi 2. júlí 2009 og séu því hvorki með búsetu á Íslandi né starfandi á Íslandi þegar sótt var um námslán vegna skólaársins 2010-2011. Enn fremur liggi fyrir að kærandi hafi aðeins verið skráður með búsetu á Íslandi frá 21. október 2008 til 2. júlí 2009. Á þeim forsendum og með tilliti til þeirra laga og reglna sem fjalla um réttindi erlendra ríkisborgara til námsláns hafi erindi kæranda verið synjað. Hvað varði eldri umsókn kæranda vegna skólaársins 2009-2010 hafi hún aldrei verið skráð en erindi barst með henni 2. júlí 2009. Ástæðan var sú að umsóknin var ekki gild þar sem maki kæranda skrifaði undir umsóknina fyrir hönd hans og tilnefndi sig um leið sem umboðsmann. Slíkt sé ekki heimilt og ef úr hefði orðið að kærandi hefði farið í nám skólaárið 2009-2010 hefði verið óskað eftir nýrri umsókn. LÍN bendir á að vafamálanefnd sjóðsins hafi fjallað um erindið sem fylgdi umsókninni vegna skólaársins 2009-2010 og synjaði því erindi þann 17. september 2009. Stjórn LÍN ákvað síðar að samþykkja lánshæfi kæranda þar sem vinnureglur sjóðsins voru settar áður en erindið barst sjóðnum. LÍN bendir einnig á að samkvæmt EES-samningnum hafi farandlaunþegar sem séu EES- ríkisborgarar sama rétt og íslenskir ríkisborgarar svo framarlega sem þeir starfi á Íslandi. Ef ekki þurfi þeir að uppfylla 5 ára samfelld búsetuskilyrði. LÍN bendir einnig á að ekki sé hægt að finna neitt ákvæði í lögum um lögheimili þar sem erlendir ríkisborgarar í námi erlendis megi ekki vera með lögheimili á Íslandi en samkvæmt 9. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili hefur "sá sem dvelst erlendis við nám eða vegna veikinda getur áfram átt lögheimili hér á landi hjá skyldfólki sínu eða venslafólki eða í því sveitarfélagi þar sem hann átti lögheimili er hann fór af landi brott enda sé hann ekki skráður með fasta búsetu erlendis". Þá bendir LÍN á að samþykkt stjórnar á erindi kæranda dagsettu 22. september 2009 sé ekki ávísun á lánshæfi hans til framtíðar. Umfjöllun um erindi hans vegna lánshæfi 2010-2011 sé óháð fyrri afgreiðslu stjórnar. Niðurstaða stjórnar LÍN í máli kæranda sé í samræmi við lög og reglur og einnig í samræmi við sambærilega úrskurði stjórnar LÍN.

Niðurstaða

 

Í 1. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna kemur fram að hlutverk Lánasjóðs íslenskra námsmanna er að tryggja þeim sem falla undir lögin tækifæri til náms án tillits til efnahags. Fram til 21. júní 2008 var kveðið á um rétt erlendra ríkisborgara í 13. gr. laga nr. 21/1992 með svofelldum hætti: Stjórn sjóðsins er heimilt að ákveða að námsmenn frá Norðurlöndum, sem heimilisfastir eru á Íslandi og stunda nám hérlendis, hafi rétt til námslána samkvæmt lögum þessum með sama hætti og íslenskir námsmenn enda njóti þeir ekki aðstoðar frá heimalandi sínu. Einnig er heimilt að láta ákvæði þessarar greinar taka til einstakra annarra erlendra ríkisborgara njóti íslenskir námsmenn sambærilegra réttinda í heimalandi þeirra. Ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu sem hafa búsetu hérlendis vegna starfs síns, fjölskyldur þeirra og aðrir sem eru eða hafa verið á þeirra framfæri eiga rétt á námslánum eftir ákvæðum reglugerðar ráðsins (EBE) nr. 1612/68 um frelsi launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins, með síðari breytingum, sbr. 1. gr. laga nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins. Skilyrði til lánveitingar frá sjóðnum er að viðkomandi hafi haft fasta búsetu á Íslandi í tvö ár samfellt eða haft fasta búsetu hér á landi í þrjú ár af síðustu tíu árum fyrir upphaf þess tímabils er sótt er um námslán vegna. Samkvæmt þessu var stjórn LÍN heimilt að ákveða að erlendir námsmenn, þ.á m. frá ríkjum utan EES, ættu rétt til námslána. Gert var ráð fyrir að slíkt yrði veitt einstökum erlendum námsmönnum á grundvelli gagnkvæmni, þ.e. að íslenskir námsmenn nytu sambærilegra réttinda í heimaríki þeirra. Lögbundið skilyrði til að njóta námslána var þó að viðkomandi hefði átt búsetu á Íslandi í tvö ár samfellt eða hefði haft fasta búsetu hér á landi í þrjú ár af síðustu tíu árum fyrir upphaf þess tímabils er sótt var um námslán vegna. Lögum nr. 21/1992 var breytt með lögum nr. 89/2008 sem tóku gildi 21. júní 2008. Um var að ræða breytingu á 13. gr. laganna sem þannig breytt mælti fyrir um hverjir ættu rétt á námslánum samkvæmt lögunum en þar segir: Rétt á námslánum samkvæmt lögum þessum eiga námsmenn sem eru íslenskir ríkisborgarar og uppfylla skilyrði laga þessara og reglna sem settar eru með stoð í þeim. Sama gildir um námsmenn sem eru ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu og fjölskyldur þeirra, með þeim skilyrðum sem leiðir af rétti samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. ákvæði reglugerðar ráðsins (EBE) nr. 1612/68 um frelsi launþega til flutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins, með síðari breytingum, sbr. 1. gr. laga nr. 47/1993, um frjálsan atvinnu- og búseturétt launafólks innan Evrópska efnahagssvæðisins. Ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu sem starfa ekki sem launþegar eða sjálfstæðir atvinnurekendur á Íslandi og fjölskyldur þeirra öðlast fyrst rétt til námslána eftir fimm ára samfellda búsetu á Íslandi, sbr. þó 4. mgr. Við mat á því hvort skilyrði 3. mgr. um fimm ára samfellda búsetu á Íslandi sé uppfyllt skal litið fram hjá skammtímafjarvistum frá Íslandi sem til samans fara ekki yfir sex mánuði á ári eða fjarvistum í allt að tólf mánuði samfellt af mikilvægum ástæðum, t.d. vegna meðgöngu og fæðingar, alvarlegra sjúkdóma, náms eða starfsnáms eða starfsdvalar á Evrópska efnahagssvæðinu á vegum fyrirtækis sem hefur staðfestu hér á landi. Í kjölfar lengri en tveggja ára samfelldrar fjarvistar frá Íslandi er unnt að ávinna sér rétt til námslána að nýju með fimm ára samfelldri búsetu hér á landi. Menntamálaráðherra getur sett reglur um námslánarétt eftirlaunaþega, öryrkja og annarra launþega eða sjálfstæðra atvinnurekenda sem ekki uppfylla skilyrði 3. mgr. um fimm ára samfellda búsetu á Íslandi. Námsmenn eiga ekki rétt á námslánum samkvæmt lögum þessum njóti þeir sambærilegrar aðstoðar frá öðru ríki. Menntamálaráðherra getur sett reglur um rétt íslenskra og erlendra ríkisborgara til námslána á Íslandi og erlendis, þar á meðal vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga. Ákveða má að réttur til námslána, sem leiddur er af 1. og 2. mgr., taki mið af tengslum við íslenskt samfélag eða vinnumarkað. Í athugasemdum með breytingalögunum nr. 89/2008 kemur fram að 6. mgr. 13. gr. var ætlað að koma í stað upphaflegu 1. og 2. mgr. 13. gr. laganna sem fjallaði um rétt námsmanna frá Norðurlöndunum og um svokallaða gagnkvæmnisreglu sem fól í sér að heimilt væri að láta ákvæði greinarinnar taka til einstakra annarra erlendra ríkisborgara ef íslenskir námsmenn nytu sambærilegra réttinda í heimalandi þeirra. Þegar innihald 13. gr. er borið saman fyrir og eftir breytingu er einnig ljóst að það er ekki lengur LÍN heldur ráðherra sem skal kveða á um hvort ríkisborgarar frá ríkjum utan EES-skuli eiga rétt til námslána. Samkvæmt orðanna hljóðan er réttur erlendra námsmanna rýmkaður, þ.e. ráðherra er heimilt að veita námsmönnum frá þriðju ríkjum námslán, m.a. á grundvelli alþjóðasamninga og er rétturinn til láns því ekki lengur fortakslaust bundinn gagnkvæmni, þ.e. að íslenskir ríkisborgarar njóti sambærilegra réttinda í heimaríki hins erlenda námsmanns. Þá er tveggja ára búseta þessara aðila ekki lengur fortakslaust lagaskilyrði en gert ráð fyrir að stjórnvöld kveði á um nánari skilyrði lánsréttar með viðeigandi reglum. Málskotsnefnd tekur fram að úthlutunarreglur LÍN 2008-2009, 2009-2010 og 2010-2011 endurspegluðu eldri lagareglu 13. gr. og var ekki breytt til samræmis við ákvæði laganna fyrr en með úthlutunarreglunum 2011-2012. Þar kom fram að heimilt væri að veita erlendum ríkisborgurum námslán, enda nytu íslenskir námsmenn sambærilegra réttinda í heimalandi þeirra. Eins og áður greinir var tveggja ára búsetuskilyrðið lögbundið þar til lögum nr. 21/1992 var breytt þann 21. júní 2008. Rúmu ári síðar, eða í ágúst 2009, setti stjórn LÍN vinnureglur varðandi lánshæfismat þar sem fram kom að erlendir ríkisborgarar sem giftir væru íslenskum ríkisborgurum og hefðu átt lögheimili á Íslandi í að lágmarki tvö ár, sl. fimm ár áður en nám hefst, væru lánshæfir. Ekki var kveðið á um réttindi erlendra námsmanna í þágildandi reglugerð um LÍN nr. 602/1997. Samkvæmt reglugerð nr. 478/2011 um LÍN, sem sett er samkvæmt heimild í 6. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992, eru það íslenskir ríkisborgarar sem eiga rétt á námslánum og ríkisborgarar EES-ríkis og fjölskyldur þeirra að uppfylltum skilyrðum laganna. Réttur til námslána hjá LÍN er ívilnandi og félagslegur réttur. Rétturinn er bundinn við íslenska ríkisborgara og EES-borgara og fjölskyldur þeirra sem komið hafa hingað til lands til að starfa sem launþegar eða sjálfstæðir atvinnurekendur, sbr. 13. gr. laga nr. 21/1997. Aðrir EES-borgarar, sem koma ekki til landsins til að vinna, þurfa að uppfylla skilyrði um 5 ára dvöl á Íslandi áður en þeir öðlast rétt til námslána. Aðrir erlendir ríkisborgarar, þ.e. þeir sem eru frá svokölluðu 3ju ríkjum, eiga því ekki rétt til námsláns hjá LÍN nema að ráðherra mæli fyrir um í reglugerð á grundvelli 6. mgr. 13. gr. að þeir skuli fá slíkan rétt. Réttur EES-borgara til námslána takmarkast af þeim réttindum sem hlutaðeigandi einstaklingur nýtur samkvæmt EES-samninginum eins og hann er skýrður. Samkvæmt dómaframkvæmd þá eiga EES-reglur um réttindi fjölskyldumeðlima ekki við um fjölskyldur þeirra Íslendinga sem ekki hafa verið búsettir í öðrum EES-ríkjum áður en makinn sótti um lán (þ.e. eiga ekki við um íslenska ríkisborgara sem hafa eingöngu verið búsettir á Íslandi eða í 3ja ríki). Slíkt er talið vera "internal situation" þ.e. alfarið á forræði viðkomandi ríkis að setja reglur um það (sbr. m.a. dóm Evrópudómstólsins í sameinuðum málum C-64/96 og C-65/96). EES-reglur gilda þannig ekki um maka íslenskra ríkisborgara, sem eru ríkisborgarar 3ja ríkis, þegar íslenski ríkisborgarinn hefur eingöngu verið búsettur hérlendis eða í 3ja ríki (þ.e. ríki utan EES) áður en sótt er um námslán. Miðað við fyrirliggjandi gögn hefur eiginmaður kæranda, sem er íslenskur ríkisborgari, verið búsettur hér á landi síðustu ár eða í 3ja ríki, Perú, og eiga EES-reglur því ekki við um hann og kæranda. Með breytingum sem gerðar voru á 13. gr. laga nr. 21/1992 með lögum nr. 89/2008 var menntamálaráðherra veitt heimild í 6. mgr. ákvæðisins til að útfæra ákvæðið með reglum. Umræddar reglur voru settar fram í reglugerð nr. 478/2011 en þar er, að frátöldum reglum um réttindi á grundvelli EES-samningsins, í engu getið um réttindi 3ja ríkis borgara til námslána, hvorki þeirra sem eru makar íslenskra ríkisborgara né annarra. Málskotsnefndin telur ljóst að samkvæmt lögum um LÍN er réttur til námsláns bundinn við íslenska ríkisborgara og EES- borgara að uppfylltum skilyrðum laga og reglna að öðru leyti. Heimilt er að veita öðrum útlendingum slíkan rétt með reglugerð. Af athugasemdum stjórnar LÍN má ráða að stjórnin hefur talið sé heimilt að setja reglur um að aðrir útlendingar hafi rétt til námsláns hér á landi. Málskotsnefndin telur að í ljósi orðalags 13. gr. laga nr. 21/1992 sé slíkur réttur á hendi ráðherra en ekki stjórnar LÍN og að stjórn LÍN sé eingöngu heimilt að setja nánari úthlutunarskilyrði þegar ráðherra hefur kveðið á um að þessir aðilar eigi rétt til láns. Þegar LÍN afgreiddi umsókn kæranda hafði umrædd reglugerð ekki enn verið gefin út og hefur LÍN vísað til þess að í samráði við menntamálaráðuneytið hafi LÍN sett sér verklagsreglur sem áttu að gilda þar til reglugerðin væri tilbúin. Í umræddum verklagsreglum er mælt fyrir um að erlendir makar íslenskra ríkisborgara eigirétt á námsláni hafi þeir átt lögheimili á Íslandi í að lágmarki tvö ár af síðustu fimm árum. Gera verður þá kröfu til LÍN að tryggt sé að fullnægjandi lagastoð og heimild sé fyrir þeim verklagsreglum og úthlutunarreglum sem LÍN setur sér hverju sinni. Í 13. gr. laga nr. 21/1992 er lagður grundvöllur að því hverjir eigi rétt á námslánum eða geti öðlast slíkan rétt á grundvelli laganna. Að mati málskotsnefndar verður að telja að heimild stjórnar LÍN til að setja verklags- eða úthlutunarreglur taki eingöngu til þess að setja reglur um rétt þeirra námsmanna sem samkvæmt 1.-5. mgr. 13. gr. eiga rétt á námslánum og til þeirra sem eiga slíkan rétt á grundvelli reglna sem ráðherra getur sett með stoð í 6. mgr. 13. gr. laganna. Að mati nefndarinnar skorti því heimild í lögum nr. 21/1992 til stjórnar LÍN til að setja sér verklagsreglur sem koma ættu í stað þeirra reglna sem ráðherra var ætlað að setja samkvæmt 6. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992. Eftir stendur að á þeim tíma sem umsókn kæranda var afgreidd hjá LÍN bæði 28. október 2009 þegar umsókn hans var samþykkt og 17. desember 2010 þegar umsókn hans var synjað var ekki fyrir hendi lagaheimild fyrir stjórn LÍN til að veita þeim aðilum er falla undir 6. mgr. 13. gr. rétt til námsláns. Þá var heldur ekki mælt fyrir um þann rétt í reglugerð. Eini grundvöllur slíkra lánveitinga að óbreyttum lögum getur að mati málskotsnefndar verið í reglugerð sem ráðherra er heimilt að setja samkvæmt 6. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992, en eins og áður segir lágu slíkar reglur ekki fyrir þegar kærandi sótti um lán. Rétt er að árétta að um er að ræða ívilnandi aðgerð sem heimilt væri að binda frekari skilyrðum af hálfu ráðherra eða stjórnar LÍN. Þá kemur til skoðunar hvort að úrskurður LÍN frá 28. október 2009 í málefni kæranda hafi gefið honum réttmætar væntingar til þess að ætla að réttindi hans til lána héldist óskert á meðan hann stundaði nám sitt. Kærandi nýtti sér ekki heimild sína til töku námsláns haustið 2009 en sótti um námslán á ný haustið 2010 og ætlaði þá að virkja lánsrétt sinn. Samkvæmt því sem fram er komið hér fyrr er ljóst að kærandi, sem er 3ja ríkis borgari, átti ekki rétt til námslána hjá LÍN eftir að lögum um LÍN var breytt á árinu 2008 nema á grundvelli stjórnvaldsreglna þar að lútandi settum af ráðuneytinu. Slíkar reglur voru ekki fyrir hendi þegar kærandi sótti um lán og hafa ekki enn verið settar. Ákvörðun LÍN um að veita kæranda rétt til námsláns haustið 2009 átti sér samkvæmt framansögðu ekki stoð í gildandi reglum. Virðist sem þessi stjórnsýsluframkvæmd lánasjóðsins að heimila lán til erlendra ríkisborgara án þess að krefjast búsetu í tiltekinn tíma hafi komið til eftir að lögum var breytt á miðju ári 2008 þegar tómarúm skapaðist sökum þess að lögbært stjórnvald, þ.e. ráðherra, hafði ekki kveðið á um réttindi slíkra aðila með reglugerð eins og heimilt er samkvæmt lögum nr. 21/1992 og þá jafnframt kveðið á um með hvaða skilyrðum, s.s. búsetuskilyrðum slíkur réttur væri veittur. Þegar stjórn sjóðsins breytti framkvæmdinni ári síðar var um að ræða breytingu gagnvart kæranda sem var verulega íþyngjandi miðað við fyrri framkvæmd. Breyting sem átti sér stað var til komin án þess að gildandi birtum reglum hefði verið breytt. Í áliti Umboðsmanns Alþingis nr. 6109/2010 segir að almennt beri að játa stjórnvöldum svigrúm til að gera breytingar á stjórnsýsluframkvæmd enda séu þær innan marka laga og byggðar á málefnalegum sjónarmiðum. Séu slíkar breytingar íþyngjandi gagnvart borgurunum með tilliti til fyrri stjórnsýsluframkvæmdar verði stjórnvöld almennt að kynna breytinguna fyrirfram með skýrum og glöggum hætti og nægjanlegum fyrirvara þannig að þeir aðilar sem málið snerti hafi raunhæft tækifæri til að gera viðeigandi ráðstafanir og bregðast við breyttri framkvæmd. Þá kemur fram að þetta eigi sérstaklega við ef hin breytta framkvæmd leiði til þess að breytt sé verulega með íþyngjandi hætti skilyrðum fyrir því að njóta tiltekinnar fyrirgreiðslu eða réttinda samkvæmt þeim reglum og framkvæmd sem stjórnvald hafi viðhaft eða slík fyrirgreiðsla eða réttindi yrðu alfarið felld niður. Þessi sjónarmið koma m.a. einnig fram í hrd. nr. 151/2010 og í áliti umboðsmanns nr. 3307/2001. Í því áliti kemur fram að þegar stjórnsýsluframkvæmd er breytt verði almennt á grundvelli vandaðra stjórnsýsluhátta að kynna breytinguna fyrirfram þannig að þeir aðilar sem málið snerti geti brugðist við og gætt hagsmuna sinna. Ef stjórnvöld geri ekki reka að slíkri kynningu taldi umboðsmaður að það kynni að hafa þau áhrif að fremur yrði lagt til grundvallar við mat á einstökum tilvikum að ekki hafi verið rétt að láta hinar breyttu reglur gilda um eldri tilvik, a.m.k. þegar ganga yrði út frá því að viðkomandi hafi haft málefnalegar og eðlilegar væntingar til þess að leyst yrði úr máli hans á grundvelli hinnar eldri reglu. Málskotsnefnd bendir á að framkvæmd LÍN á lögunum hvað varðar rétt útlendinga til námslána hafi um margt verið óskýr á undanförnum árum og er mál þetta tilkomið vegna þessa óskýrleika við framkvæmd og túlkun laganna. Af gögnum málsins er ljóst að LÍN kynnti ekki umræddar breytingar á framkvæmdinni fyrir námsmönnum. Þá er einnig ljóst að samþykki stjórnar LÍN á umsókn kæranda um námslán haustið 2009 snerti mikilvæga, persónulega og félagslega hagsmuni hans og fjölskyldu hans. Þegar umsókn kæranda um námslán var samþykkt af stjórn LÍN haustið 2009, eftir að hafa í fyrstu verið neitað um lán, þá gaf það honum réttmætar væntingar fyrir framtíðina um námslán hjá LÍN. Málskotsnefnd telur að kærandi hafi haft málefnalegar og eðlilegar væntingar til þess að leyst yrði úr umsókn hans með hliðsjón af fyrri afgreiðslu LÍN þar sem hin breytta framkvæmd LÍN hafi ekki verið kynnt fyrir námsmönnum með nokkrum hætti. Með vísan til framangreinds telur málskotsnefnd að stjórn LÍN hafi eins og atvikum er háttað verið skylt að taka efnislega afstöðu til þess við úrlausn á umsókn kæranda um námslán haustið 2010 hvort og þá með hvaða hætti sjónarmið um réttmætar væntingar kynnu að hafa þýðingu fyrir efnislega niðurstöðu málsins. Er það niðurstaða málskotsnefndar að stjórn LÍN skuli taka mál kæranda fyrir á ný og leysa úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem fram hafa komið hér að framan.

Úrskurðarorð

 

Úrskurður stjórnar LÍN í máli kæranda frá 17. desember 2010 er felldur úr gildi.

Til baka