Close contact us

Hafa samband

Nafn
Kennitala
Netfang
Skilaboð

L-34/2011 - Búsetuskilyrði - synjun vegna búsetuskilyrðis

Úrskurður

Ár 2012, miðvikudaginn 14. mars, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. L-34/2011.

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd þann 5. október 2011 kærði kærandi úrskurð stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 7. september 2011 þar sem umsókn kæranda um námslán vegna skólaársins 2011-2012 var synjað. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 7. október 2011 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 27. október 2011 og var afrit þess sent kæranda og henni gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Með bréfi dagsettu 12. desember 2011 óskaði málskotsnefndin eftir nánari upplýsingum og skýringum frá LÍN vegna málsins. Svör LÍN bárust með bréfi dagsettu 21. desember 2011. Afrit þess var sent kæranda og henni jafnframt gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum, sem bárust með bréfi hennar dagsettu 20. janúar 2012.

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi, sem er íslenskur ríkisborgari, hefur samkvæmt þjóðskrá verið búsett í öðru EES ríki frá byrjun árs 2004. Haustið 2011 hóf kærandi nám í Listaháskóla Íslands og sótti af því tilefni um námslán fyrir skólaárið 2011-2012. Kærandi var þá með lögheimili í umræddu EES ríki og eiginmaður hennar og börn eru búsett þar. Beiðni kæranda um námslán var hafnað með úrskurði LÍN dagsettum 7. september 2011. Byggðist synjunin á þeirri forsendu að kærandi væri ekki lánshæf þar sem hún uppfyllti ekki skilyrði 6. mgr. ákvæðis 1.1 í úthlutunarreglum LÍN, en þar segir að umsækjandi námsláns þurfi: "...að hafa stundað launuð störf hér á landi síðustu 12 mánuði fyrir umsóknardag, hið skemmsta, og haft samfellda búsetu hér á landi á sama tíma eða starfað í skemmri tíma en 12 mánuði og haft búsetu hér á landi í tvö ár samanlagt á samfelldu fimm ára tímabili sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011." Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar er svofellt ákvæði, sem fellt var inn í reglugerðina með breytingu sem tók gildi 5. september 2011 (reglugerð nr. 821/2011): "Stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna er heimilt í sérstökum tilvikum að leggja sterk tengsl umsækjanda við Ísland að jöfnu við að uppfyllt séu skilyrði lánveitingar samkvæmt 1. mgr." Fram kemur í hinum kærða úrskurði að LÍN telji þetta skilyrði ekki heldur fyrir hendi þar sem kærandi sýndi ekki fram á sterk tengsl við Ísland á meðan lögheimili hennar væri skráð í öðru ríki og fjölskylda hennar búsett þar.

Sjónarmið kæranda

Kærandi bendir á að í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN komi fram sú grundvallarregla að allir íslenskir ríkisborgarar eigi tilkall til námsláns að uppfylltum skilyrðum laga um LÍN. Sá réttur verði ekki takmarkaður nema með skýrri heimild í lögum. Slíka takmörkun megi finna í 2.-4. mgr. 13. gr. téðra laga hvað varði rétt ríkisborgara á Evrópska efnahagssvæðinu og fjölskyldna þeirra. Í ákvæðinu sé hins vegar ekki að finna sambærilega takmörkun hvað íslenska ríkisborgara varði. Hafi það verið vilji löggjafans að takmarka rétt íslenskra ríkisborgara til námsláns hefði honum verið í lófa lagið að útfæra þá takmörkun í 13. gr. laganna um LÍN. Þannig sé ljóst að mati kæranda að 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 um LÍN, sbr. breytingu á ákvæðinu sem gerð var með reglugerð nr. 821/2011, eigi sér ekki stoð í lögum nr. 21/1992 um LÍN og því geti ákvörðun stjórnar LÍN um að hafna lánsbeiðni hennar ekki grundvallast á títtnefndu reglugerðarákvæði. Því beri að fella úr gildi hinn kærða úrskurð. Kærandi byggir einnig á því að ef ekki er fallist á sjónarmið hennar um að 3. gr. reglugerðar um LÍN skorti lagastoð hafi LÍN borið að leggja til grundvallar við afgreiðslu lánsumsóknar hennar að hún hefði sterk tengsl við Ísland þannig að leggja mætti að jöfnu við að hún uppfyllti skilyrði til lánveitingar samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Kærandi tekur fram að í umsókn hennar um námslán hafi ekki komið nægilega fram hvernig tengslum hennar við Ísland hafi verið háttað, en hún bæti úr því í kærunni. Þann tíma sem hún hafi verið búsett erlendis hafi eiginmaður hennar starfað að kynningarmálum hjá íslensku fyrirtæki í viðkomandi EES ríki jafnframt því sem hann hafi undanfarin ár starfað í því ríki fyrir menntamálaráðuneytið við undirbúning alþjóðlegs menningarviðburðar, þar sem Íslands var sérstakur heiðursgestur 2011. Kærandi kveðst hafa flutt til Íslands í ágúst 2011 og fjölskylda hennar muni flytjast til landsins á árinu 2012 og börn hennar tvö þá setjast hér á skólabekk. Nám hennar í Listaháskóla Íslands muni tryggja henni starfsréttindi og auðvelda henni um vinnu hér á landi að námi loknu og sé þannig liður í að undirbúa heimkomu fjölskyldunnar. Ein af ástæðum þess að hún hafi ákveðið að flytja heim á undan fjölskyldunni hafi verið til að sinna öldruðum föður, sem þarfnist ríkrar umönnunar. Hún hafi þrátt fyrir búsetu í viðkomandi EES ríki undanfarin ár haft mikil og sterk tengsl við Ísland þannig að leggja megi að jöfnu við að hún uppfylli þau skilyrði til lánveitingar sem greinir í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN. Í athugasemdum sem kærandi skilaði málskotsnefnd í janúar 2012 eftir að nefndin aflaði frekari upplýsinga og skýringa frá LÍN vegna málsins ítrekar hún fyrri sjónarmið sín og áréttar sterk tengsl sín við Ísland. Í því sambandi bendir hún á að hún hafi átt lögheimili á Íslandi frá nóvember 2011 og að hún hafi með fullnægjandi hætti lokið námi við Listaháskóla Íslands á haustmisseri og hafið nám á vormisseri. Þá bendir kærandi á að fram komi í þeim athugasemdum og skýringum sem stjórn LÍN hafi sent málskotsnefnd að sjóðurinn hafi í nóvember 2011 útbúið leiðbeiningar til að draga óvissu um réttarstöðu þeirra sem kunni að eiga lánsrétt á grundvelli 3. mgr. 3. gr. reglugerðar LÍN vegna sterkra tengsla við Ísland. Þessar leiðbeiningareglur hafi hvorki legið fyrir þegar kærandi sótti um lánið né þegar kæra var send. Þannig hafi ekki legið fyrir við lánsumsókn kæranda skýrar reglur um það hvaða forsendur bæri að leggja til grundvallar við mat á því hvort umsækjandi hefði sterk tengsl við Ísland. Í umræddum leiðbeiningum sé sérstaklega tilgreint að líta beri til þess við afgreiðslu „...hvort umsækjandi hyggst flytja til landsins til að stunda það nám sem sótt er um námslán vegna og hvort aðstæður umsækjanda bendi til þess að umsækjandi muni hafa búsetu hér á landi að námi loknu.“ Bæði þessi sjónarmið eigi við um kæranda og því megi vera ljóst að hún uppfylli skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 um LÍN, með síðari breytingum.

Sjónarmið LÍN

LÍN bendir á að kærandi hafi búið í öðru EES ríki í sjö ár og verið skráð með lögheimili þar þegar hún sótti um lán hjá sjóðnum. Maki og börn kæranda séu enn búsett í viðkomandi ríki og í erindi hennar til stjórnar LÍN hafi ekkert komið fram sem benti til þess að fjölskyldan ætlaði að flytja til Íslands. Ekki hafi legið fyrir neinar upplýsingar um skattalega heimilisfesti kæranda á Íslandi né um skráðar fasteignir hér á landi. Hafi stjórn LÍN metið það þannig að kærandi hafi ekki getað sýnt fram á nægilega sterk tengsl við Ísland sem að leggja megi að jöfnu við þau skilyrði lánsréttar sem fram kæmu í 6. mgr. ákvæði 1.1 í úthlutunarreglum LÍN og 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011. LÍN hafnar þeirri málsástæðu kæranda að reglugerð LÍN nr. 478/2011, sbr. breyting með reglugerð nr. 821/2011, um að heimilt sé í sérstökum tilvikum að leggja sterk tengsl við Ísland að jöfnu við að uppfyllt séu skilyrði lánveitingar samkvæmt 1. mgr. 3. gr., skorti lagastoð. Reglugerð 478/2011 sé byggð á 13. gr. laga nr. 21/1992 þar sem tilgreind séu sömu skilyrði lánveitinga og fram komi í reglugerðinni. Með reglugerðarbreytingunni sé stjórn LÍN í sérstökum tilvikum heimilað að leggja mat á tengsl íslenskra ríkisborgara við Ísland þannig að það sé lagt að jöfnu við umrædd skilyrði. Í tilfelli kæranda hafi stjórnin metið það svo að miðað við fyrirliggjandi upplýsingar hafi kærandi ekki sýnt fram á nægileg tengsl. Þá tekur stjórn LÍN fram að þar sem í kæru til málskotsnefndar hafi komið fram nýjar upplýsingar hefði verið eðlilegra að kærandi óskaði eftir endurupptöku stjórnar LÍN á málinu á forsendum ófullnægjandi eða rangra upplýsinga, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Niðurstaða

Í 1. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN kemur fram að hlutverk lánasjóðsins sé að tryggja þeim sem falla undir lögin tækifæri til náms án tillits til efnahags. Í 1. mgr. 13. gr. laganna er mælt fyrir um að námsmenn sem séu íslenskir ríkisborgarar eigi rétt á námsláni enda uppfylli þeir skilyrði laganna og reglna sem settar eru með stoð í þeim. Í 6. mgr. 13. gr. segir að ráðherra geti sett reglur um "rétt íslenskra og erlendra ríkisborgara til námslána á Íslandi og erlendis, þar á meðal vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga". Í ákvæðinu kemur ennfremur fram að ákveða megi að "réttur til námslána, sem leiddur er af 1. og 2. mgr., taki mið af tengslum við íslenskt samfélag eða vinnumarkað." Um LÍN gildir reglugerð nr. 478/2011 og er í 1. mgr. 3. gr. hennar tilgreind þau tengsl við íslenskt samfélag eða vinnumarkað sem íslenskir ríkisborgarar þurfa að uppfylla til þess að eiga rétt til láns. Er m.a. gert að skilyrði að íslenskir ríkisborgarar hafi verið við launuð störf hér á landi í tiltekinn tíma, sjálfstætt starfandi eða við umönnun barns. Með reglugerð nr. 821/2011 um breytingu á reglugerð um LÍN bættist ný málsgrein við 3. gr. reglugerðarinnar, svohljóðandi: Stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna er heimilt í sérstökum tilvikum að leggja sterk tengsl umsækjanda við Ísland að jöfnu við að uppfyllt séu skilyrði lánveitingar samkvæmt 1. mgr. Framangreint ákvæði heimilar stjórn LÍN að veita lán þó að umsækjandi hafi ekki uppfyllt þær kröfur um tengsl við íslenskt samfélag og vinnumarkað sem tilgreindar eru í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Málskotsnefnd tekur fram að réttur til námsláns er ívilnandi og lögum samkvæmt heimilt að binda hann tilteknum skilyrðum. 13. gr. laga nr. 21/1992 var breytt með lögum nr. 78/2009 þegar afnumið var fortakslaust skilyrði laganna um að réttur til láns væri bundinn skilyrði um búsetu á Íslandi. Í 1. mgr. 13. gr. laganna eins og henni var breytt kemur fram að íslenskir ríkisborgarar eigi rétt til láns að því tilskyldu að þeir uppfylli skilyrði laganna og reglna sem settar eru með stoð í þeim. Í 6. mgr. 13. gr. kemur skýrt fram sú afstaða löggjafans að binda megi slíkan rétt við tengsl umsækjanda við íslenskt samfélag eða vinnumarkað. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því sem varð að fyrrgreindum breytingum á lögum 21/1992 segir að með tengslum við íslenskt samfélag sé m.a. átt við búsetu hér á landi. Koma slík skilyrði fram í reglugerð nr. 478/2011 um LÍN og með reglugerðarbreytingunni nr. 821/2011 var stjórn LÍN síðan heimilað að veita undanþágu frá þeim fortakslausu kröfum sem kveðið er á um í reglugerðinni. Verður ekki séð að þau skilyrði sem sett eru í reglugerð nr. 478/2011 og reglugerðarbreytingu nr. 821/2011 fari út fyrir þann ramma sem þeim er markaður með lögum nr. 21/1992. Reglugerð nr. 478/2011 og umrædd reglugerðarbreyting, eiga sér því að mati málskotsnefndar fullnægjandi stoð í lögum. Málskotsnefnd fellst því ekki á það með kæranda að fella beri úrskurð stjórnar LÍN úr gildi þar sem hann hafi skort lagastoð. Kemur þá til skoðunar hvort kærandi eigi rétt til námsláns vegna sterkra tengsla við Ísland, sbr. 3. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN. Í tilefni af þessu kærumáli óskaði málskotsnefnd eftir nánari upplýsingar stjórnar LÍN um það í hvaða tilvikum LÍN hafi beitt ákvæðinu um nægjanlega sterk tengsl eða eftir atvikum í hvaða tilvikum hún teldi að nægjanlega sterk tengsl væru fyrir hendi svo umsækjandi gæti átt lánsrétt. Í svari stjórnar LÍN kemur fram að stjórnin hafi ekki talið sér heimilt að setja sér nákvæma reglur um það í hvaða tilvikum umsækjandi teljist hafa sterk tengsl við Ísland þar sem lögbundið sé að stjórnin skuli meta hvert tilvik sérstaklega. Þá hafi ekki verið teknar nægilega margar ákvarðanir í málum sem þessum til að skýrar línur hafi myndast um mat stjórnarinnar. Til þess að draga úr óvissu um stöðu umsækjenda hafi stjórnin í nóvember 2011 birt leiðbeiningarreglur þar sem segir að meðal þeirra þátta sem stjórn sjóðsins líti til er hvort umsækjandi hyggist flytja til landsins til að stunda það nám sem sótt er um námslán vegna og hvort aðstæður umsækjanda bendi til þess að umsækjandi muni hafa búsetu hér á landi að námi loknu. Þá sé litið til ástæðna þess að umsækjandi uppfylli ekki skilyrði ákvæði 1.1. í úthlutunarreglum LÍN, til að mynda af hvaða ástæðum hann hafi flutt lögheimili sitt, að hve miklu leyti tengsl hans við Ísland hafi rofnað á meðan á dvöl hans erlendis hefur staðið og þá sé sérstaklega litið til þess hvernig skattskilum umsækjanda, búsetu maka og þeirra sem eru á framfæri umsækjanda hefur verið háttað. Litið sé til ýmissa skuldbindingar umsækjanda og maka umsækjanda, til að mynda ráðningarsamninga, húsnæðislána, leigusamninga um íbúðarhúsnæði og fleiri atriða sem geta gefið vísbendingu um tengsl umsækjanda við Ísland og eftir atvikum tengsl við annað land. Þá sé mælst til þess að umsækjandi skili sjóðnum greinargerð um þau atriði sem talin eru skipta máli og láti eftirtalin gögn fylgja eftir því sem við á:

1. Staðfestar upplýsingar um nám sem umsækjandi og maki umsækjanda hafa stundað erlendis.

2. Staðfestar upplýsingar um atvinnu umsækjanda og maka umsækjanda.

3. Leigusamning eða staðfestingu á eignarhaldi á núverandi íbúðarhúsnæði.

4. Leigusamning eða staðfestingu á eignarhaldi á íbúðarhúsnæði á íslandi.

5. Skattframtöl á meðan á dvöl erlendis stóð.

6. Staðfestingu á búsetu maka, einstaklinga sem eru á framfæri umsækjanda og/eða einstaklinga sem umsækjandi er á framfæri hjá.

7. Þá getur það stutt umsókn ef fyrir liggur staðfesting þar til bærra stjórnvalda á því að umsækjandi eigi ekki rétt til töku námslána eða rétt til að þiggja styrki vegna náms í þeim löndum sem umsækjandi hefur helst dvalið síðustu ár.


Stjórn LÍN hafnaði lánsumsókn kæranda þar sem hún taldi að kærandi hefði ekki sýnt fram á nægjanlega sterk tengsl við Ísland til þess að eiga lánsrétt. Í úrskurði stjórnar LÍN var eingöngu vísað til þess að kærandi gæti ekki sýnt fram á sterk tengsl meðan lögheimili hennar væri ekki skráð á Íslandi og fjölskylda hennar búsett í öðru EES ríki. Í athugasemdum sínum í kærumáli þessu viðurkennir stjórn LÍN að í kæru kæranda hafi komið fram nýjar upplýsingar um tengsl hennar við Ísland og á grundvelli þeirra hefði verið eðlilegt að kærandi óskaði eftir endurupptöku málsins af hálfu stjórnar á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bar LÍN að sjá til þess að mál kæranda væri nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Af gögnum málsins verður ráðið að einu upplýsingarnar sem LÍN kallaði eftir voru skattframtöl kæranda eða önnur sambærileg gögn er staðfestu að hún uppfyllti skilyrði lánveitingar samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN. Þar sem ákvörðun um lánveitingu á grundvelli 3. mgr. 3. gr. reglugerðar um LÍN byggist á mati var nauðsynlegt að fyrir lægju þær upplýsingar um tengsl kæranda við Ísland sem ætlunin var að byggja stjórnvaldsákvörðunina á. Eins og að framan er rakið gaf stjórn LÍN ekki út leiðbeiningareglur sínar fyrr en í nóvember 2011 í því skyni að auðvelda umsækjendum að koma á framfæri sjónarmiðum sínum og gera gagnaframlagningu sína markvissa. Þegar kærandi leitaði eftir láni frá sjóðnum veitti stjórn LÍN henni engar leiðbeiningar um það hvaða sjónarmið hún gæti sett fram til stuðnings því að hún uppfyllti skilyrði lánveitingar, eða í hverju umsókn hennar um lán kynni að vera ábótavant. Þá virðist LÍN ekki hafa gengið eftir því að kærandi aflaði og legði fram gögn sem sýndu að hún fullnægði skilyrðum til námsláns frá sjóðnum. Þar sem stjórn LÍN hefur að þessu leyti hvorki sinnt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga né leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. laganna og með því ekki lagt fullnægjandi grundvöll að málinu er óhjákvæmilegt að fella úrskurð hennar úr gildi. Málskotsnefnd leggur fyrir stjórn LÍN að taka afstöðu til þess hvort unnt sé að veita kæranda námslán á grundvelli þess að leggja megi sterk tengsl hennar við Ísland að jöfnu við að uppfyllt séu skilyrði lánveitingar samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 478/2011 um LÍN, eins og henni var breytt með reglugerð nr. 821/2011.

Úrskurðarorð

Úrskurður stjórnar LÍN í máli kæranda frá 7. september 2011 er felldur úr gildi.

Til baka