Close contact us

Hafa samband

Nafn
Kennitala
Netfang
Skilaboð

L-13/2018 - Synjun um undanþágu vegna endurútreiknings tekjutengdrar afborgunar

Ár 2019, föstudaginn 5. apríl, kvað málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna upp svohljóðandi úrskurð í málinu L-13/2018:

Kæruefni

Með kæru sem barst málskotsnefnd þann 21. desember 2018 kærði kærandi ákvörðun stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) frá 5. desember 2018 um að synja kæranda um undanþágu frá endurútreikningi vegna tekjutengdrar afborgunar námsláns 2018 þar sem umsókn hennar hafi ekki borist innan 60 daga frá gjalddaga afborgunarinnar sem var 1. september það ár. Stjórn LÍN var tilkynnt um kæruna með bréfi dagsettu 3. janúar 2019 og jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um hana. Kæranda var sent afrit bréfsins sama dag. Athugasemdir stjórnar LÍN voru settar fram í bréfi dagsettu 23. janúar 2019 og var afrit þess sent kæranda og henni jafnframt gefinn frestur til að koma að athugasemdum sínum. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi dagsettu 28. janúar 2019 sem barst nefndinni 12. febrúar 2019 og voru þær framsendar stjórn LÍN 19. febrúar 2019. Málskotsnefnd óskaði frekari upplýsinga frá stjórn LÍN með bréfi dagsettu 25. febrúar 2019 og bárust þær 8. mars 2019.   

Málsatvik og ágreiningsefni

Kærandi sem er greiðandi námslána er búsett í öðru ríki. Með tölvubréfi 3. maí 2018 sendi LÍN kæranda bréf þar sem vakin var athygli á að samkvæmt upplýsingum LÍN hefði kærandi verið búsett í viðkomandi ríki allt árið 2017 eða hluta þess og þyrfti því að skila framtali þar í landi. Var kærandi minnt á að senda afrit þessa sem fyrst til LÍN. Skila þyrfti upplýsingum um tekjur til LÍN fyrir 2. ágúst 2018 þar sem að öðrum kosti yrði útreikningur um tekjutengda afborgun byggður á áætluðum tekjum.

Með tölvubréfi til LÍN 18. nóvember 2018 sendi kærandi upplýsingar um tekjur sínar. Kvaðst hún hafa verið sjálfstætt starfandi og hefði gerð skattskýrslu ekki verið lokið fyrr. Hefði hún ekki haft neinar upplýsingar til að senda LÍN fyrr en þá. Fór kærandi þess á leit við LÍN að tekjutengd afborgun sem byggð var á áætlun tekna yrði endurútreiknuð. Með beiðninni fylgdu upplýsingar um tekjur kæranda í í viðkomandi ríki á árinu 2017 og virðist hún því eingöngu hafa haft tekjur þar í landi. Beiðni kæranda var synjað með vísan til þess að samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 21/1992 um LÍN beri að sækja um endurútreikning eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga afborgunar . Kom fram í tölvupósti LÍN til kæranda 20. nóvember 2019 að fresti til að skila upplýsingum um tekjur hafi lokið 30. október 2018. Kærandi sendi erindi til stjórnar LÍN þann 21. nóvember 2018 þar sem hún fór þess á leit að tekjutengd afborgun hennar yrði endurútreiknuð miðað við raunverulegar tekjur hennar á árinu 2017. Í erindi kæranda kemur fram að hún starfi sjálfstætt og henni hafi ekki verið unnt að skila skattskýrslu fyrr en í nóvember 2018 og að þar í landi sé frestur til þess til 31. janúar 2019. Kærandi upplýsir að LÍN hafi áætlað á hana 15 milljónir í tekjur sem sé um fimmfaldar rauntekjur hennar á árinu 2017. Óskar kærandi þess að tekið verði tillit til aðstæðna hennar þar sem tekjur hennar standi ekki undir þeirri afborgun sem leiðir af tekjuáætlun LÍN.  

Stjórn LÍN synjaði beiðni kæranda með ákvörðun þann 5. desember 2018. Vísaði stjórnin til þess að samkvæmt ákvæði 8.4 í úthlutunarreglum LÍN þurfi að sækja um endurútreikning árlegrar viðbótargreiðslu innan 60 daga frá gjalddaga, sbr. 1. mgr. 11. gr, laga nr. 21/1992 um LÍN. Hafi LÍN sent kæranda tölvupóst þar sem minnt hafi verið á að senda tekjuupplýsingar. Ekki yrði séð að aðstæður kæranda hafi gert henni ófært að sækja um innan umsóknarfrestsins. Því hafi stjórn LÍN verið óheimilt að verða við beiðni hennar.

Í viðbótarupplýsingum sem málskotsnefnd aflaði frá LÍN kemur fram að kærandi hafi lokið meistaranámi frá erlendum háskóla. Árlegar tekjur hennar á árunum 2012-2016 sem hún hafi sent LÍN tímalega upplýsingar um hafi verið á bilinu 3,3 til 6,9 milljónir íslenskra króna.

Sjónarmið kæranda

Kærandi upplýsir að áætlun LÍN sem nemi 15 milljónum króna sé fimmfalt hærri en raunverulegar tekjur hennar á árinu 2017. Ráði hún ekki við þær afborganir sem LÍN hafi reiknað henni. Kærandi tekur einnig fram að hún hafi þjáðst af þunglyndi og kvíða og verið undanfarin ár í meðferð hjá læknum vegna þess. Geti hún sent gögn því til staðfestingar ef eftir væri leitað. Kærandi hafi starfað sjálfstætt en sé nú komin í fasta vinnu og hafi tekjur hækkað lítillega. Hún sé hins vegar í fjárhagsvandræðum vegna lágra tekna á árinu 2017. Þá ráði ábyrgðarmaður lánsins ekki við þessar greiðslur.

Sjónarmið LÍN.

Í athugasemdum LÍN kemur fram að kæranda hafi verið sent bréf dagsett 5. maí 2018 þar sem hún var minnt á að skila inn staðfestum upplýsingum um erlendar tekjur sínar árið 2017 fyrir 2. ágúst 2018. Upplýsingar frá kæranda hafi ekki borist innan lögbundins frests og hafi beiðni hennar um endurútreikning því verið synjað. Vísar stjórn LÍN til 3. mgr. 10. gr. laga um LÍN um heimildir stjórnar LÍN til að áætla tekjur ef lánþegi sendir ekki staðfestar upplýsingar um tekjur sínar og um rétt lánþega til að sækja um endurútreikning eigi síðar en 60 daga eftir gjalddaga afborgunar, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna.

Líkt og fram hafi komið í ákvörðun stjórnar LÍN í málinu sé ekkert sem gefi til kynna að kærandi hafi verið með öllu ófær um að sækja um innan frestsins. Vísar stjórn LÍN til þess að ákvörðun stjórnar LÍN sé í samræmi við lög og reglur og einnig í samræmi við sambærilegar ákvarðanir stjórnar LÍN og málskotsnefndar.

Í bréfi LÍN dagsettu 8. mars sl. koma fram upplýsingar um tekjur kæranda sem hún hefur sent LÍN á árunum 2012-2016. Þá segir ennfremur að markmið LÍN með upphæð tekjuáætlunar innan hvers flokks sé að miða við að hún verði ekki lægri en raunverulegar tekjur greiðenda. Þyki rétt að upphæð áætlaðra tekna hvetji frekar en letji til þess að greiðendur námslána sem séu búsettir erlendis skili inn tekjuupplýsingum. Nefnir LÍN að á árinu 2017 hafi 6.748 greiðendur verið búsettir erlendis og þar af hafi 1.768 eða 26% greitt samkvæmt áætluðum tekjum.

Niðurstaða

Í 8. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna segir að árleg endurgreiðsla ákvarðist í tvennu lagi, annars vegar sé um að ræða fasta greiðslu óháða tekjum lánþega en hins vegar viðbótargreiðslu sem sé háð tekjum fyrra árs. Tekjutengda afborgunin (seinni ársgreiðsla) er í öllum tilvikum með gjalddaga 1. september, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 478/2011 og grein 8.4 í úthlutunarreglum sjóðsins 2018-2019. Fjárhæð hennar miðast við ákveðinn hundraðshluta af tekjustofni ársins á undan sbr. 3. mgr. 8. gr. og 10. gr. laga 21/1992. Í 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. laganna segir:

Sé lánþegi á endurgreiðslutímanum ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum skal honum gefinn kostur á að senda sjóðnum staðfestar upplýsingar um tekjur sínar og skal árleg viðbótargreiðsla ákveðin í samræmi við það. Geri hann það ekki eða telja verður upplýsingar hans ósennilegar og ekki unnt að sannreyna tekjustofn samkvæmt því skal stjórn sjóðsins áætla honum tekjustofn til útreiknings árlegrar viðbótargreiðslu.

Í 11. gr. laga nr. 21/1992, sbr. og grein 8.4 í úthlutunarreglum LÍN kemur síðan fram:

Lánþegi á rétt á endurútreikningi árlegrar viðbótargreiðslu sé hún byggð á áætluðum tekjum. Hann skal þá sækja um endurútreikninginn eigi síðar en 60 dögum eftir gjalddaga afborgunar en umsókn frestar ekki innheimtu á gjalddaga. Endurútreikningur fer síðan fram þegar sjóðnum hafa borist bestu fáanlegar upplýsingar um tekjur greiðanda. Þegar staðfestar upplýsingar um tekjurnar liggja fyrir skulu þær sendar sjóðnum og endurútreikningurinn endurskoðaður til samræmis. Hafi tekjustofn verið of hátt áætlaður skal lánþega endurgreidd ofgreidd fjárhæð með almennum vöxtum óverðtryggðra bankalána.

Fyrir liggur að kærandi leitaði ekki til LÍN um endurútreikning og lagði ekki fram upplýsingar um tekjur sínar fyrr en 18. nóvember 2018 en frestur rann út 31. október s.á. en ekki 30. október eins og LÍN upplýsti kæranda um, sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem segir að þar „sem kveðið er á um frest í lögum telst sá dagur, sem fresturinn er talinn frá, ekki með í frestinum.“

Kærandi byggir á því að þar sem hún hafi verið sjálfstætt starfandi hafi hún ekki talið fram fyrr en í nóvember 2018. Ekki er ljóst hvort upplýsingar um heildartekjur kæranda hafi legið fyrir í tæka tíð en hún lauk ekki gerð skattframtals fyrr en í nóvember. Henni hefði hins vegar nægt skv. 11. gr. laga nr. 21/1992 að senda „bestu fáanlegar upplýsingar“ til LÍN ásamt umsókn sinni um endurútreikning áður en fresturinn rann út og senda síðar staðfestar upplýsingar.

Það er almennt viðurkennd meginregla að stjórnvöldum sé ekki skylt að taka mál til efnismeðferðar hafi þau borist eftir lögskipaðan frest nema sérstakar undanþágur þar að lútandi eigi við. Málskotsnefnd hefur í fjölmörgum úrskurðum sínum lagt áherslu á mikilvægi þess að festa ríki um þá fresti sem námsmönnum eru settir og að almennt beri að vísa frá erindum sem berast að liðnum fresti nema í undantekningartilvikum, s.s. þegar tekst að sanna að um sé að ræða óviðráðanleg atvik eða mistök hjá LÍN. Kærandi sótti ekki um endurútreikning fyrr en 60 daga lögbundinn frestur til þess var liðinn. Telur málskotsnefnd að ekki liggi fyrir heimild að lögum fyrir nefndina að veita kæranda undanþágu frá umræddum fresti. Þarf hún því að sæta því að LÍN áætli henni tekjustofn til útreiknings endurgreiðslu eins og kveðið er á um í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992.  

Í úrskurðum sínum í fyrri málum, m.a. nr. L-2/2012, L-4/2012 og L-7/2012, kemur fram sú afstaða málskotsnefndar að þegar greiðandi þarf að sæta áætlun þá beri LÍN að gæta þess að slík áætlun sé réttilega framkvæmd og í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og laga nr. 21/1992. Í máli þessu liggur því fyrir að málskotsnefnd ber að huga að því hvernig LÍN beitir áætlunarheimild 3. mgr. 10. gr. laganna.

Með þeirri heimild sem felst í framangreindri 10. gr. laga nr. 21/1992 er LÍN veitt vald til að taka einhliða ákvörðun um hvaða forsendur verða lagðar til grundvallar við úrlausn máls vegna þess að sá sem ákvörðun beinist að hefur ekki orðið við beiðni LÍN um láta af hendi upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að taka efnislega rétta ákvörðun í máli hans. Við þær aðstæður verður að játa LÍN ákveðið svigrúm til mats við áætlun á tekjum lánþega, sem þó takmarkast af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og reglu um meðalhóf sem mælt er fyrir um í 12. gr. s.l.

Þegar stjórnvaldi er falið með lögum að framkvæma mat ber því almennt að taka ákvörðun sem hentar best hag hvers aðila með tilliti til allra aðstæðna. Í tilviki því sem hér um ræðir takmarkast möguleikar LÍN til að framkvæma slíkt einstaklingsbundið mat þar sem eðli málsins samkvæmt er skortur á upplýsingum til að miða við þar sem greiðandi hefur ekki sinnt upplýsingaskyldu sinni. Í áliti sínu í máli nr. 5321/2008 hefur Umboðsmaður Alþingis tekið fram þegar svo háttar sé LÍN heimilt að setja almenn viðmið til að stuðla að samræmi og jafnræði í beitingu áætlana. Jafnframt að við beitingu slíkra viðmiða verði að játa LÍN ákveðið svigrúm til mats á tekjum. Þurfa slík viðmið að byggja á málefnalegum sjónarmiðum, en við val á slíkum sjónarmiðum þarf að líta til þeirra hagsmuna sem viðkomandi lög eiga að tryggja. Markmið endurgreiðslureglna laga nr. 21/1992 er að önnur árleg endurgreiðsla námslána endurspegli greiðslugetu greiðanda. Í umræddu áliti umboðsmanns kom fram að hann taldi það byggja á málefnalegum grundvelli að setja föst viðmið er endurspegluðu tekjur greiðenda bæði hvað varðaði menntun og starf viðkomandi. Eins og fram kemur hér að framan er í þeirri vinnureglu sem LÍN hefur byggt á eingöngu vísað í annað viðmiðið sem umboðsmaður tilgreindi, þ.e. tekjur greiðenda eftir námsgráðu en ekki nákvæmari uppskiptingu, s.s. eftir því við hvað greiðandi starfar.

Samkvæmt upplýsingum LÍN í fyrri málum skiptir sjóðurinn greiðendum í fjóra tekjuhópa miðað við námsgráðu, þ.e. þá sem hafa lokið doktorsnámi, meistaranámi, grunnámi eða öðrum prófgráðum. Tekjuáætlunin, 15 milljónir króna, er meðaltal launa ársins 2017 fyrir þann tekjuhóp sem kærandi er talin tilheyra, þ.e. hún er með meistaragráðu, en ekki er litið til þess við hvað hún starfar. Samkvæmt upplýsingum LÍN eru viðmiðin byggð á meðaltali þeirra tekjuupplýsinga sem LÍN berist frá greiðendum erlendis og munu ráðast af því hvaða prófgráðu viðkomandi hefur. Þó að í viðmiðunum sem LÍN hefur sett megi finna ákveðna nálgun á tekjum viðkomandi, þegar engum öðrum upplýsingum er til að dreifa, verður ekki betur séð en að slík nálgun sé afar ónákvæm þegar LÍN hefur ekki miðað við starfsgrein viðkomandi aðila.

Málskotsnefnd bendir á að þrátt fyrir að LÍN kunni að vera heimilt að beita svo grófri nálgun við áætlun tekna sem að framan er lýst þegar alfarið skortir upplýsingar um tekjur greiðenda og starf er ekki um að ræða slíka aðstöðu í máli kæranda. Kærandi hefur undanfarin ár gert skilmerkilega grein fyrir tekjum sínum. Þegar svo háttar til mátti LÍN við áætlun tekna hennar vegna gjalddagans 1. september 2018 telja líkindi fyrir því að tekjur ársins 2017 hefðu verið nær því sem þær voru árin á undan fremur en þeim grófu viðmiðum sem LÍN hefur sett sér og vísað er til hér að ofan. Öðru máli gegnir um aðila sem vanrækja upplýsingaskyldu sína gróflega og hafa ekki sent LÍN, hvorki fyrir eða eftir 60 daga frestinn, upplýsingar um tekjur fyrra árs eða ára. Ekkert bendir til þess að kærandi hafi vanrækt upplýsingaskyldu sína í því skyni að fela raunverulegar tekjur sínar, enda liggur fyrir að hún hefur, auk upplýsinga vegna fyrri ára, þegar gert grein fyrir tekjum ársins 2017. Eiga því þau sjónarmið ekki við sem LÍN hefur vísað til um nauðsyn þess að upphæð áætlaðra tekna hvetji frekar en letji greiðendur til að skila inn tekjuupplýsingum.

Eins og fyrr greinir byggir tekjuáætlun LÍN fyrir kæranda á því að hún hafi lokið meistaranámi og í samræmi við það eru tekjur hennar áætlaðar 15 milljónir króna. Tekjur kæranda undanfarin ár hafa hins vegar verið umtalsvert lægri, eða einungis rúmar 3,3 milljónir króna á árinu 2016 og tæpar 4,4 milljónir króna árið 2015, þó þær hafi verið nokkuð hærri árin þar á undan.

Þrátt fyrir að kærandi hafi þurft að sæta áætlun tekna af hálfu LÍN sl. haust, á hún eins og áður greinir, rétt á því að við áætlun tekjustofns hennar sé byggt á málefnalegum viðmiðum. Ber því við úrlausn í máli kæranda að taka tillit til sjónarmiða um meðalhóf og íþyngjandi áhrif ákvörðunar LÍN á hagsmuni hennar. Með því að byggja alfarið á námsgráðu kæranda þrátt fyrir að hafa gleggri upplýsingar um verulega lægri tekjur hennar undanfarin ár sem gætu verið grundvöllur áætlunar er það mat málskotsnefndar að fyrrgreint einhliða viðmið sem LÍN notaði í tilviki kæranda hafi skert um of það svigrúm til mats sem LÍN hafði í málinu. Að mati málskotsnefndar felur það í sér brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og reglu um meðalhóf sem mælt er fyrir um í 12. gr. laganna. Með því var ekki lagður fullnægjandi grundvöllur að málinu í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, áður en stjórn LÍN tók ákvörðun í málinu. Eru þessi sjónarmið rakin í fjölmörgum fyrri úrskurðum málskotsnefndar.

Með vísan til framangreindra röksemda er hin kærða niðurstaða í ákvörðun stjórnar LÍN frá 5. desember 2018 í máli kæranda felld úr gildi og lagt fyrir stjórn LÍN að taka mál kæranda til meðferðar að ný í samræmi þau sjónarmið málskotsnefndar sem koma fram í þessum úrskurði.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun stjórnar LÍN í máli kæranda frá 5. desember 2018 er felld úr gildi.

Til baka